Entrevista

Políticas Públicas | 03 Fev 2021

Trabalho decente é base para desenvolvimento social, diz ex-diretora da OIT

Laís Abramo foi Diretora da Organização Internacional do Trabalho (OIT) no Brasil de 2005 a 2015. Segundo ela, o trabalho decente é fundamental para promoção da igualdade
Pandemia. Recessão. Crise. Alguns nas ruas, outros não; mas todos sentindo em suas vidas o impacto da Covid-19 na saúde, nos empregos e nas finanças dos brasileiros. O desemprego acumula sucessivas altas nas taxas e o futuro do auxílio emergencial, que tem garantido uma renda mínima para milhões de brasileiros, é incerto. No pós-pandemia, a geração de trabalho decente e o desenvolvimento social estarão no cerne da recuperação econômica e social do país. Mas, afinal, qual é exatamente a relação entre trabalho e desenvolvimento? Ninguém melhor do que a especialista em trabalho decente e desenvolvimento social, Laís Abramo, para responder essa pergunta. 

Laís Abramo foi Diretora da Organização Internacional do Trabalho (OIT) no Brasil de 2005 a 2015 e Diretora da Divisão de Desenvolvimento Social da Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL) de 2015 a 2019. Segundo ela, a relação entre os dois temas é inquestionável e importantíssima: “o  trabalho decente é uma via fundamental para a inclusão social, a erradicação da pobreza e a promoção da igualdade; é através do trabalho que a realidade é transformada, que conseguimos desenvolver tecnologias, aumentar a produtividade das empresas, a competitividade dos países. Por tudo isso, o trabalho decente é um eixo central do desenvolvimento social e econômico”. 

Em entrevista ao Instituto Trabalho Decente, ela explica o que é trabalho decente, reconta a trajetória desse conceito no Brasil e como isso se relaciona com as desigualdades estruturais presentes na sociedade e no mercado de trabalho brasileiro  e com os programas de transferência de renda, além de refletir sobre como a pandemia tem afetado o cenário nacional. Confira a entrevista completa abaixo. 

Qual a relação entre trabalho e desenvolvimento, duas temáticas de sua especialidade, e qual a importância do trabalho para o desenvolvimento social? 
O trabalho é um tema central para o desenvolvimento tanto no nível das famílias e das comunidades — na América Latina, aproximadamente 3/4 de toda a renda das famílias vem do trabalho — quanto das sociedades. O trabalho é uma via fundamental de inclusão social, de contribuição para a comunidade e de participação na sociedade. É também fundamental para a superação da pobreza e para a redução da desigualdade social. Desde que seja um trabalho decente, porque sabemos muito bem que, além daqueles que estão desempregados, existe um conjunto amplo de pessoas que trabalham — e, por vezes, trabalham muito — mas o fazem em condições tão precárias que a renda recebida não é suficiente para, por exemplo, superar a situação de pobreza. Existem muitas pessoas no mundo, na América Latina e no Brasil, que são trabalhadores e trabalhadoras pobres.

É através do trabalho que a realidade é transformada, que conseguimos desenvolver tecnologias, aumentar a produtividade das empresas, a competitividade dos países. Por isso, sem dúvidas o trabalho decente deve ser pensado como um eixo central do desenvolvimento econômico e do desenvolvimento social. Em outras palavras, é impossível pensar em um desenvolvimento sustentável sem que esteja garantida a capacidade de gerar trabalho decente.

Para a CEPAL, a igualdade é o objetivo principal e o horizonte estratégico do desenvolvimento, e o trabalho é a chave-mestra da igualdade. Porém, uma chave pode tanto abrir quanto fechar portas. Então, se o trabalho é decente, se torna um elemento essencial para a promoção da igualdade; se for um trabalho de má qualidade, baixa remuneração, exercido em  condições precárias, de  desproteção e até mesmo degradantes, se torna um mecanismo de reprodução da desigualdade e, portanto, não apenas não contribui como passa a ser um obstáculo para o desenvolvimento sustentável. 

Você pode explicar o que é o trabalho decente e qual seu espaço dentro da Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável das Nações Unidas? 
O conceito de trabalho decente foi formulado pela OIT em 1999, último ano do século passado. Assim, uma década e meia antes de ser incorporado à Agenda 2030 através do Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS) nº 8 (em 2015), já era um conceito assumido pela OIT e seus constituintes tripartites (governos, empregadores e trabalhadores) e pelo conjunto do Sistema das Nações Unidas. 

Nos anos 2000, a ONU formulou os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), com uma missão muito importante, ainda que menos ambiciosa e abrangente do que a da Agenda 2030: os ODMs  buscavam a redução da extrema pobreza pela metade até 2015, enquanto a Agenda 2030 postula  a erradicação da pobreza em todas suas formas e em  todos os lugares até 2030. Na formulação inicial dos ODMs, não havia nenhuma menção ao trabalho decente, mas, a partir da ação da OIT, alguns indicadores relacionados ao assunto foram incorporados.   Sem dúvida, a incorporação do trabalho decente como um dos ODS, e um que inclui, dentre suas metas, a erradicação do trabalho infantil e do trabalho escravo representa um avanço muito importante. 

É importante também entender que, além do ODS 8 também existe uma série de outros ODS que estão direta ou indiretamente relacionados ao trabalho decente. Considere o objetivo que diz respeito ao desenvolvimento da indústria, por exemplo: não existem indústrias sustentáveis sem trabalho decente. Outro exemplo é o ODS 5, que fala de igualdade de gênero: você não pode pensar em uma efetiva igualdade de gênero sem a geração de trabalho decente para as mulheres. Ou seja, foi muito importante que o trabalho decente tenha sido explicitado em um ODS específico, pois isso reforça sua importância como elemento central do desenvolvimento sustentável, mas o conceito está presente através de toda a Agenda 2030. 

Durante seu percurso na OIT, você pôde acompanhar de perto a criação e implementação de agendas do trabalho decente. Da sua perspectiva, quais foram os avanços e desafios dessa pauta dentro do Brasil nos últimos anos? 
O que é uma agenda, ou um programa de trabalho decente? É um processo de discussão e de diálogo social entre governos, empregadores, trabalhadores e outros órgãos e instâncias do Estado e da sociedade civil para a definição de objetivos e metas para se avançar na promoção do trabalho decente em um país, um estado, uma região, um município, um setor produtivo. Ou seja, segue a mesma lógica de criação da Agenda 2030: meta e objetivos, prevendo avanços progressivos. 

No caso do Brasil, a partir de 2003 passou-se a discutir o conceito de trabalho decente no âmbito do governo, das organizações de empregadores e trabalhadores, da academia e de outras organizações.  É um conceito muito importante que incorpora tanto a dimensão quantitativa quanto a dimensão qualitativa do emprego, ou seja, define que não basta haver qualquer tipo de trabalho, mas sim um trabalho que seja adequadamente remunerado, exercido em condições de liberdade, equidade e segurança e capaz de garantir uma vida digna. Os quatro objetivos estratégicos definidos a partir dessa ideia são: a geração de emprego, os direitos no trabalho, a proteção social e o diálogo social. Também estabelece a noção  de que existem formas de trabalho que são inaceitáveis porque representam a antítese do trabalho decente — como o trabalho infantil e o trabalho escravo. 

Quando esse conceito foi definido, tinha muita gente que dizia: “ah, mas essa é uma coisa muito utópica. Em um momento no qual uma parcela tão grande de trabalhadores está na informalidade, por exemplo, como exigir que o trabalho tenha todas essas características, essas qualidades?” Alguns também tinham uma visão mais reducionista do conceito de trabalho decente e o entendiam como qualquer forma de trabalho que não fosse trabalho infantil nem trabalho escravo; mas na verdade, o conceito é muito mais amplo e muito mais integrado do que isso e essa é a sua grande força. 

A partir de uma processo de diálogo tripartite coordenado pelo governo brasileiro — o Ministério do Trabalho teve um papel central de coordenação, mas o processo contou também com a participação de diversos outros ministérios — com as organizações de trabalhadores e as organizações de empregadores, e que contou com a assistência técnica permanente da OIT, foi elaborada a Agenda Nacional de Trabalho Decente que foi lançada em abril de 2006 no mesmo momento em o Diretor Geral da OIT, Juan Somavia, apresentava à XVI Reunião Regional Americana da OIT, realizada em Brasília, a Agenda Hemisférica para a geração de trabalho decente.   O objetivo central da Agenda Nacional de Trabalho Decente no Brasil é gerar trabalho decente para combater a pobreza e as desigualdades sociais, garantir a governabilidade democrática e o desenvolvimento sustentável, enfatizando a concepção de que sem trabalho decente não pode haver nem desenvolvimento nem democracias estáveis. 

A proposta das agendas estaduais de trabalho decente foi uma invenção brasileira. Quando Jaques Wagner foi eleito pela primeira vez o governo do estado da Bahia em 2006, ele tomou a decisão de propor a construção de uma agenda estadual de trabalho decente. Isso foi interessantíssimo porque foi uma experiência pioneira. Até esse momento, não havia surgido em nenhum país uma proposta como essa de uma agenda subnacional de trabalho decente. 
Essa experiência foi apresentada na Conferência Internacional do Trabalho em Genebra e, a partir dela, outros estados do Brasil, algumas prefeituras, alguns municípios e algumas outras regiões da América Latina começaram a construir também agendas subnacionais de trabalho decente. Isso significava transportar os valores gerais do trabalho decente para as realidades locais, considerando suas especificidades, em um processo de discussão com os atores locais. 

Era um período em que as condições do mercado de trabalho eram muito diferentes do que são hoje. Um período em que se vinha progressivamente diminuindo o desemprego, aumentando o nível de ocupação, em que havia um processo importante de formalização do trabalho, de aumento do salário-mínimo, de fortalecimento da negociação coletiva e de criação de novas instâncias e processos de diálogo social. O Brasil era também uma referência internacional no combate ao trabalho infantil e ao escravo — isso facilitou uma disposição de diálogo e de chegar a acordos. 

Hoje em dia, infelizmente vemos que a tendência é oposta. Estamos em um processo de aumento do desemprego e muita precarização do trabalho, antes mesmo do contexto da pandemia que chegou para agravar tudo isso. O momento atual é de desmonte: foram desmontadas as instâncias de diálogo tripartite existentes no Brasil, e isso é muito grave. O próprio Ministério do Trabalho foi extinto! Todos os comitês de promoção do trabalho decente e toda essa riquíssima experiência de diálogo social tripartite sobre trabalho decente foi desmontada, incluindo a própria Comissão Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil, que também era uma experiência brasileira de referência internacional. Essa é uma tendência muito negativa, muito desastrosa. Além disso, as reformas na legislação trabalhista iniciadas no governo Temer têm levado a uma destituição dos direitos no trabalho que é muito nociva.

Você é também especialista em gênero e raça no mundo do trabalho. Qual a importância de um olhar diferenciado para grupos historicamente discriminados? 
Quando a gente fala de desenvolvimento social inclusivo, o que queremos destacar é a centralidade do conceito de igualdade dentro do desenvolvimento social. Não significa apenas ter um desenvolvimento que, por exemplo, diminua os níveis de pobreza e extrema pobreza. Isso é fundamental, mas não é suficiente para que se tenha um desenvolvimento social sólido, que contribua para um desenvolvimento sustentável. O que isso quer dizer é que é  necessário promover ativamente  a redução significativa da desigualdade, em todas as suas dimensões,  a inclusão na sociedade, no mercado de trabalho, nos benefícios do desenvolvimento — sem deixar ninguém para trás e atendendo primeiro os que estruturalmente tem sido deixados  para trás, como a Agenda 2030 também define.  

Ao reconhecer a igualdade como um objetivo de extrema importância para o desenvolvimento, levando em conta que a América Latina não é o continente mais pobre do mundo mas continua sendo o mais desigual, e entendendo que a desigualdade na América Latina é um fenômeno estrutural, fica claro que a desigualdade é um obstáculo para o desenvolvimento, para a justiça social e para a consolidação da democracia. Para que possamos superá-la efetivamente, é importante entender de maneira mais profunda como essa desigualdade se estrutura, se mantém e se reproduz. 

Uma das ferramentas utilizadas para compreender melhor esses processos é a abordagem desenvolvida pela CEPAL sobre  a matriz da desigualdade social na América Latina, na qual identificam-se os eixos estruturantes que constituem e reproduzem a desigualdade social, aspectos que têm uma influência muito grande na conformação das relações sociais e das relações de poder. São cinco os eixos básicos: desigualdade entre classes socioeconômicas; desigualdades de gênero; desigualdades étnicas e raciais; desigualdades territoriais, que podem ser tanto entre regiões do país quanto entre a zona rural e urbana, centro e periferia; e, por fim, as desigualdades em termos de idade. 

Existem também outros eixos de desigualdade que são muito importantes, como a situação de deficiência, o status migratório, a orientação sexual e a identidade de gênero. É importante destacar que essas múltiplas desigualdades não apenas coexistem, como se entrecruzam, se potencializam e se encadeiam ao longo do ciclo de vida, fazendo com que determinadas pessoas, grupos e comunidades vivenciem simultaneamente duas, três, quatro dessas formas de desigualdade. Um exemplo bem eloquente no Brasil é o das trabalhadoras domésticas: em sua maioria mulheres negras, sofrem desigualdades de classe, raça, gênero. 

Quem são esses grupos que foram deixados para trás? Por que eles foram deixados para trás? Quais os fatores que incidem nessa exclusão? É necessário responder essas perguntas para que seja possível formular políticas capazes de superar essa situação. 

Qual a importância de programas de proteção social e qual a sua opinião sobre programas de transferência direta de renda? Qual o impacto desses programas no desenvolvimento social inclusivo? 
Os chamados programas de transferência de renda condicionada são uma invenção da América Latina, uma inovação da política pública social. Tiveram — e continuam tendo — um papel muito importante na diminuição da pobreza e da desigualdade na região. No Brasil, por exemplo, observamos avanços muito promissores entre 2002 e 2015 e isso se deve em grande parte a políticas implementadas tanto no âmbito social quanto no mercado de trabalho. 

O Bolsa Família é um dos programas de transferência de renda condicionada mais bem avaliados do mundo. Além do alívio da pobreza,  esse tipo de programas tem impactos significativos em indicadores educacionais e de saúde da população que deles participa, e também funciona  como uma porta de entrada para os sistemas de proteção social. No caso do Brasil, não podemos pensar no Bolsa Família isoladamente: a consolidação da transferência de renda ocorreu juntamente com a construção de um Sistema Único de Assistência Social (SUAS), que inclui ações e programas de  acolhimento e acompanhamento da população em situação de pobreza e de vulnerabilidade, que são fundamentais. O Serviço Único de Saúde (SUS) — que também é referência mundial e cuja importância vem sendo demonstrada novamente agora na pandemia — já existia; inspirado nele foi criado o SUAS. Para que seja possível garantir o cumprimento das condicionalidades, um programa com a abrangência do Bolsa Família depende da educação pública, da saúde pública, de assistência escolar, de vacinação, de acompanhamento pré-natal. Infelizmente, nos últimos anos, e principalmente após a adoção da medida de congelamento dos gastos, tanto o SUAS quanto o SUS têm sofrido um grave problema de desfinanciamento, o que ameaça todas essas conquistas.

Além disso, a linha de corte na renda por família que determina quem pode acessar o Bolsa Família está muito defasada, o que implica que  muitas pessoas que efetivamente estão numa situação de pobreza e de extrema pobreza não são reconhecidas como tal e deixam de ser atendidas pelo Programa porque essa linha está baixa demais. Precisamos de uma atualização dessa linha de pobreza e ampliação da cobertura, não sua redução. A renda do Bolsa Família é uma renda complementar, pois é mentira que as pessoas pobres não trabalham. A grande maioria delas trabalha; o problema é que têm trabalhos tão precários que são insuficientes para superar a pobreza ou até a extrema pobreza. Em um cenário de deterioração do mercado de trabalho, de aumento do desemprego, de precarização do trabalho — como o atual — há ainda mais necessidade de ampliar a cobertura e atualizar o valor do benefício. 

Novamente, a pandemia agrava tudo isso. Muitos setores que não estavam em situação de pobreza passaram a estar porque perderam a renda — foram demitidos, tiveram seus salários reduzidos, não podem mais sair para trabalhar. A proposta do auxílio emergencial — feita pela oposição e aprovada no Congresso Nacional — é fundamental em um período de pandemia. No momento ainda não está claro o rumo que os programas de transferência de renda assumirão no Brasil, mas o que mais me preocupa é a desvinculação da transferência de renda da rede de proteção social. O Bolsa Família tem todo o instrumental que possibilita uma ampliação de maneira responsável: é um programa que já foi pactuado com os governadores, os prefeitos, conta com o Cadastro Único, é otimamente avaliado internacionalmente e está estreitamente vinculado a essa rede de proteção social. Então, na minha opinião, o melhor caminho seria ampliar o valor e a cobertura do Bolsa Família para incorporar a população vulnerável que caiu na pobreza, como os trabalhadores informais que não têm acesso ao seguro desemprego. 

Durante seus anos de carreira, houve períodos de melhora nos indicadores sociais brasileiros e outros com resultados menos animadores. Como foi navegar por essas duas realidades? Quão otimista você está com o nosso futuro? No que precisaríamos nos focar para retomar os índices, principalmente nessa recuperação pós-pandemia? 
Essa é a pergunta do milhão. A partir de 2015, os índices de pobreza começaram a crescer novamente na América Latina e principalmente no Brasil. Aqui isso foi muito acentuado: tivemos um relevante aumento da pobreza e da desigualdade, os indicadores do mercado de trabalho começaram a se deteriorar novamente, o desemprego voltou a subir, os processos de formalização do trabalho foram interrompidos... A pandemia vem agravar muito esse quadro. As projeções que existem hoje são de enorme aumento da pobreza e do desemprego, principalmente o desemprego entre as mulheres, da população negra e dos jovens. O cenário é bastante sombrio. Pela primeira vez, temos mais da metade da população em idade ativa fora do mercado de trabalho por estar desempregada ou desalentada (aqueles e aquelas que nem procuram mais emprego porque não tem condições de fazê-lo ou porque estão convencidos de que não irão encontrá-lo). Essa é uma situação inédita, e muito grave.  

O baixo crescimento econômico impacta muito na capacidade de geração de emprego, mas outro fator central é justamente o processo de destituição de direitos que vem acontecendo no Brasil desde 2016. A reforma trabalhista não gerou o crescimento do emprego prometido: direitos foram destituídos e o efeito foi a precarização do trabalho. A grande maioria dos empregos criados foram muito precários. O trabalho, que tem uma institucionalidade própria, teve seu ministério extinto, desconstruindo todos os mecanismos de diálogo social tripartite essenciais que existiam. Ou seja, não existe mais um diálogo social em torno do mundo do trabalho. 

Para que encontremos caminhos para a superação dessa situação, é fundamental reconstruir instâncias de diálogo efetivas entre os principais atores do mundo do trabalho: os governos, as organizações de empregadores e de trabalhadores. Além disso, é essencial colocar no centro da preocupação a garantia do direito ao trabalho, o combate às desigualdades estruturais no mercado de trabalho que afetam, principalmente, as mulheres, a população negra e os jovens e a promoção do trabalho decente para todos e todas.

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